Pourquoi l'État finance-t-il massivement la retraite des fonctionnaires ?

Le régime de retraite des fonctionnaires de l’État fait face à un défi majeur : un profond déséquilibre démographique menace la pérennité de son financement. En 2024, les dépenses liées aux pensions ont atteint 63,7 milliards d’euros, dont plus de 75,7 % sont pris en charge par l’État.

Retraite des fonctionnaires d’État : des dépenses en forte hausse depuis des décennies

Car pour rappel, le régime de retraite des fonctionnaires d’État ne dispose pas d’une caisse autonome. Depuis 2006, il est retracé dans le budget de l’État via un compte spécial appelé le Compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions.

Or, les dépenses liées aux pensions de retraite des fonctionnaires d’État n’ont cessé de croître ces dernières décennies. Ainsi, depuis 1990, elles augmentent en moyenne de 3,7 % par an. Cette hausse s’explique principalement par l’augmentation régulière du montant moyen des pensions et par la croissance du nombre de retraités.

Résultat : en 2024, la contribution d’équilibre versée par l’État s’élève à 48,2 milliards d’euros. Le reste est assuré par des retenues sur salaires (7,5 milliards) et par cotisations versées par des établissements publics, des collectivités territoriales et des établissements publics transformés en sociétés anonymes, comme Orange et La Poste (6,9 milliards).

Pourquoi ce financement largement supporté par l’État ?

Alors, pourquoi l’État prend-il en charge 75,7 % du financement du régime de retraite ? Selon le rapporteur général Charles de Courson (Les Centristes - Le Nouveau Centre), cela est en partie dû à la transformation d’Orange (en 1997) et de La Poste (en 2010) en sociétés anonymes, qui a modifié leur statut tout en conservant pour les anciens salariés le régime spécial des fonctionnaires.

« Au 31 décembre 2023, 1,97 million de fonctionnaires cotisaient au régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l’État, pour 2,06 millions de pensions de droit direct, soit un ratio de 0,96 cotisant pour un pensionné de droit direct », écrit-il. À titre de comparaison, dans le régime général du secteur privé complété par la retraite complémentaire Agirc-Arrco, ce ratio est de 1,6.

Mais cela s’explique aussi par des spécificités propres au régime des fonctionnaires d’État, comme les conditions d’accès à la pension de réversion sans restrictions sur les ressources ni sur l’âge minimal. « Le surcoût peut être estimé à environ 1,6 milliard d’euros », un montant qui est « soumis à réserves » car « les pensions sur lesquelles est calculé le montant de la réversion sont en moyenne plus élevées dans la fonction publique d’État », explique-t-il.

De plus, certaines catégories exposées à des risques ou à des sujétions importantes (militaires, policiers, personnels du contrôle aérien, administration pénitentiaire...) peuvent bénéficier de départ anticipé à la retraite. Le coût de ces départs anticipés est estimé à « environ 5,3 milliards d’euros par an », selon Charles de Courson.

Quelles pistes pour rétablir l’équilibre ?

Face à ce constat, le rapporteur général Charles de Courson propose plusieurs mesures pour améliorer la situation :

• La création d’une caisse autonome pour les retraites des fonctionnaires d’État, distincte du budget général, pour plus de transparence et une meilleure gestion.
• L’ajustement du taux de retenue sur les pensions des fonctionnaires afin d’aligner leur contribution avec celle des salariés du régime général.
• La réattribution aux missions budgétaires concernées des coûts des dispositifs spécifiques (bonifications, départs anticipés) aujourd’hui pris en charge via le CAS Pensions.