Retraite des fonctionnaires : faut-il créer une caisse de retraite dédiée ?

Et si la retraite des fonctionnaires de l’État avait un jour sa propre caisse ? Contrairement à la plupart des autres régimes, celui des agents de l’État n’en possède aucune. Dans un rapport publié en ce mois de septembre 2026, la Cour des comptes s’est penchée sur la question.

Un régime sans caisse : une particularité de la retraite des fonctionnaires de l’État

Quand on pense à la retraite, on imagine presque toujours une caisse : la Cnav pour les salariés du privé, l’Agirc-Arrco pour la complémentaire, ou encore la CNRACL pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Pour la retraite des fonctionnaires de l’État, le schéma est différent.

Il n’existe pas de caisse dédiée. C’est l’État lui-même qui paie les pensions de ses agents, civils comme militaires. Le régime concerne 1,9 million de cotisants et 2 millions de pensionnés, pour 65,1 milliards d’euros de prestations versées en 2025, soit à peu près un septième des dépenses de retraite en France selon la Cour des comptes.

Les règles de calcul des pensions sont pourtant les mêmes pour tous les fonctionnaires, quel que soit leur versant. Ce sont bien les choix d’organisation qui divergent : d’un côté le budget de l’État, de l’autre la CNRACL.

Qui gère aujourd’hui les pensions ?

Deux outils se partagent le travail.

• Le CAS Pensions. Ce compte d’affectation spéciale, créé en 2006, regroupe les recettes et les dépenses liées aux pensions des fonctionnaires de l’État. Il fonctionne au sein du budget général. L’employeur y verse une contribution qui vient compléter les cotisations des agents.
• Le service des retraites de l’État (SRE). Créé en 2009, il dépend de la direction générale des finances publiques. Il gère l’aspect administratif et financier des pensions, depuis l’instruction des dossiers jusqu’au paiement.

Pourquoi l’idée d’une caisse revient-elle ?

Le sujet n’est pas nouveau. En 2016, la Cour des comptes avait recommandé de créer une caisse de retraite des fonctionnaires de l’État dans un délai de 3 ans, en supprimant en parallèle le CAS Pensions. Ses arguments tenaient en deux points. Une caisse aurait permis, selon la Cour, « un meilleur pilotage financier à long terme du régime ». Elle aurait aussi offert un cadre de discussion entre l’État employeur et les organisations syndicales, ce qui manquait alors.

À l’époque, le service des retraites de l’État n’exerçait pas toutes les missions d’une caisse de sécurité sociale et sa gouvernance n’était pas adaptée. 10 ans plus tard, la commission des finances de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour de refaire le point sur la retraite des fonctionnaires de l’État. La recommandation de 2016 a donc été réexaminée à la lumière de ce qui a changé depuis.

Ce que la Cour des comptes constate

Le constat sur la gestion est plutôt favorable. D’après le rapport, le service des retraites de l’État remplit désormais des missions comparables à celles d’une caisse. Son activité est suivie avec des indicateurs proches de ceux que l’on retrouve dans les conventions d’objectifs et de gestion signées entre la direction de la sécurité sociale et les caisses : délais de traitement des demandes, satisfaction des usagers, part des démarches dématérialisées, erreurs ayant une incidence financière.

Un bilan dressé par la Cour en 2023 allait déjà dans ce sens, tout en relevant une limite. Fin 2021, l’économie d’emplois attendue de la centralisation n’était pas au rendez-vous : 623 équivalents temps plein gagnés, pour 1 200 espérés. Les employeurs de fonctionnaires continuaient à mobiliser des agents pour préparer les départs en retraite, un peu plus de 800 équivalents temps plein fin 2025, contre 870 fin 2021. La Cour estime que l’effort de centralisation peut se poursuivre.

Autre point : la clarification du financement, que la Cour appelle de ses vœux dans ce même rapport, peut selon elle se faire à l’intérieur du CAS Pensions. Il n’est donc pas nécessaire de créer une caisse pour y parvenir.

Bon à savoir : le même rapport recommande d’augmenter le taux de cotisation retraite des fonctionnaires.

Le dialogue social, point faible de l’organisation actuelle

Sur la gouvernance, le tableau est moins positif. Les difficultés relevées en 2016 n’ont, d’après la Cour, presque pas évolué : il n’existe toujours pas d’instance de dialogue social spécialement consacrée à la retraite des fonctionnaires de l’État. Un débat annuel est bien prévu par la loi du 20 janvier 2014, au sein du Conseil commun de la fonction publique. Mais ce rendez-vous ne s’est pas tenu systématiquement. Il ne concerne pas uniquement les fonctionnaires de l’État, et les partenaires sociaux l’ont plutôt perçu comme un moment d’information que comme un véritable lieu d’échange.

La Cour recommande donc d’organiser chaque année une séance du conseil supérieur de la fonction publique de l’État consacrée à la retraite des fonctionnaires de l’État. Autrement dit, elle préfère pour l’instant renforcer le dialogue existant plutôt que de bâtir une nouvelle structure.

La position de la Cour : pas de caisse pour le moment

La conclusion est claire, même si elle n’est pas définitive. La Cour indique privilégier « un renforcement à court terme de la gouvernance » et une clarification des financements au sein du budget de l’État. Elle ne préconise donc pas, aujourd’hui, la création d’une caisse de retraite des fonctionnaires de l’État.

Elle précise néanmoins que cette option reste ouverte pour l’avenir. La direction de la sécurité sociale l’a d’ailleurs mise en avant. La question pourrait donc revenir dans le débat public, notamment si les efforts sur la gouvernance et le financement ne produisaient pas les effets attendus.